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Förderprogramme für den Breitbandausbau optimieren

Wenn der eigenwirtschaftliche Ausbau der Breitbandinfrastruktur durch Netzbetreiber nicht wirtschaftlich ist und auch andere Geschäftsmodelle ohne finanzielle Zuwendungen an Dritte nicht funktionieren, bleiben die Förderprogramme für den Breitbandausbau. Die Förderprogramme haben gemeinsam, dass sie einen Eingriff in den Wettbewerbsmarkt darstellen und die Fördermittel letztlich aus Steuermitteln gespeist werden. Dies hat zur Folge, dass der Einsatz von Fördermitteln unter strikten Vorgaben und mit Einschränkungen versehen sind.

Insbesondere das Bundesförderprogramm zum Breitbandausbau hat einiges im Hinblick auf die Breitbandversorgung bewirkt. Nahezu alle Kommunen beschäftigen sich mittlerweile mit dem Thema Breitband, Bürger fragen nach Verbesserungen bei der Versorgung und das allgemeine Bewusstsein für die Bedeutung einer guten Breitbandversorgung ist gestiegen. Auch setzt sich mehr und mehr die Erkenntnis durch, dass nur durchgehende Glasfaser-Leitungen eine zukunftssichere Versorgung ermöglichen. Die hohe Akzeptanz des Förderprogramms dokumentiert sich nicht zuletzt dadurch, dass die vorhandenen Mittel in vorläufigen Förderzusagen gebunden sind. Zunehmend mehr Vorhaben kommen zwar spät, aber immerhin doch in die Umsetzung. So werden Zug um Zug die vorhandenen weißen Flecken beseitigt werden. Aber bis zu einer flächendeckenden Versorgung mit Glasfaser-Hausanschlüssen ist es noch ein weiter Weg. Es zeigt sich aber auch, dass bei dem Förderprogramm noch einiges Optimierungspotenzial vorhanden ist.



Unverbindliche Markterkundungsergebnisse reichen nicht

U.a. sorgen das EU-Beihilferecht und auch die Vergabeordnung dafür, dass zur Erlangung von Fördermittel ein mehr oder weniger hoher Aufwand durch Kreise und Kommune zu betreiben ist. Immer ist der Nachweis zu führen, dass für die Gebiete, die mit Fördergeldern ausgebaut werden sollen, eine Unterversorgung gemäß der von der EU festgelegten Aufgreifschwelle vorliegt und dass gleichzeitig Marktversagen besteht, weil kein Netzbetreiber die Unterversorgung innerhalb von 36 Monaten verbindlich und nachprüfbar beseitigen will.

Dabei ist die bisherige Unverbindlichkeit der Meldungen zur Markterkundung ein erhebliches Ärgernis. Mal stimmen die gemeldeten Versorgungswerte nicht, es werden als in der Ausbauplanung befindlich bezeichnete Gebiete doch nicht oder nicht vollständig ausgebaut. Und natürlich überlegt es sich der eine oder andere Netzbetreiber auch nach Ablauf der Meldefrist, dass ein Ausbau doch sinnvoll ist. Für eine Gebietskörperschaft bedeutet dies Unsicherheit für das weitere Verfahren. Es müssen entweder Gebiete nachträglich hinzugenommen oder wieder aus dem Ausbaugebiet herausgenommen werden. Um die Willkürlichkeit der Ergebnisse zu beenden, müssten Netzbetreiber auf ihre Rückmeldung (oder auch Nicht-Rückmeldung) festgelegt werden. Meldet ein Netzbetreiber einen Ausbau, muss dieser unter Androhung von Pönalen auch erfolgen. Erfolgt keine Meldung, sollte ein eigenwirtschaftlicher Ausbau für die Laufzeit verboten werden. Im Hinblick auf die Dynamik im Breitband-Markt sollte der angefragte Zeitraum deutlich verkürzt werden, z.B. auf 12 oder 18 Monate anstatt der heute geforderten 36 Monaten. Mit der derzeitigen Regelung wird in erster Linie den antragstellenden Gebietskörperschaften zusätzliche Arbeit bereitet.

Technologieneutralität kann zu nicht nachhaltigen Lösungen führen

Die Forderung nach Technologieneutralität bei der Suche nach einer geeigneten Lösung kann zur Folge haben, dass eine nicht nachhaltige Brückenlösung auf der Basis von Vectoring ausgewählt wird. Tatsächlich gab es in den ersten Förderaufrufen kaum Angebote zu einem FTTB-Ausbau. Antragsteller haben sich zum Teil damit beholfen, eine Versorgung mit mindestens 100 Mbit/s für Up- und Downstream zu fordern, so dass eigentlich nur noch ein FTTB-Ausbau möglich ist. Hätte die Förderrichtlinie von vorneherein ein solches Ziel vorgegeben, wären sicher schon sehr früher FTTB-Angebote erstellt worden. Man könnte durchaus zu dem Schluss kommen, dass die Richtlinie direkt mit dem Ziel eines Vectoring-Ausbaus aufgestellt wurde?

Überflüssige Arbeiten an Netzplanung und Wirtschaftlichkeitsanalyse

Das Ende 2015 in Kraft gesetzte Bundesförderprogramm hat von den Antragstellern gefordert, eine detaillierte Netzplanung und eine Wirtschaftlichkeitsanalyse oder Studie zu erstellen, bevor der Förderantrag gestellt werden kann. Diese Aufgabe ist zum einen zeitaufwändig und zum anderen völlig überflüssig (sofern kein Ausbau nach dem Betreibermodell geplant ist). Bei dem nach dem vorläufigen Förderbescheid durchzuführenden Vergabeverfahren erstellen interessierte Netzbetreiber auf Basis der eigenen Planungen Angebote. Die „Trockenübungen“ der Antragsteller sind dabei für die Bieter nicht relevant. Für den endgültigen Förderantrag ist nur die Netzplanung und Wirtschaftlichkeitsrechnung des Netzbetreibers relevant, der in der Ausschreibung ausgewählt wurde. Die Planungen des Antragstellers erfordern in der Regel einen externen Berater zur Durchführung und können das Vorhaben um mehrere Monate verzögern.

Scoring-Verfahren ist ineffizient

Um die gestellten Anträge gegeneinander vergleichen und priorisieren zu können, wurde ein komplexes Scoring-Verfahren durchgeführt, bei dem einige der Kriterien nicht gleichzeitig optimal erfüllt werden können. Die Optimierung des mit dem eigenen Antrag erzielbaren Scoringwertes hat sicher bei einer Reihe von Antragstellern zu Mehrarbeit unter Einsatz von Beratern geführt. Immerhin stand die Gefahr im Raum, dass ein Antrag mit zu niedrigem Scoringwert in einem der Förderaufrufe durchfällt. Zur Optimierung hat man teilweise besonders teure Anschlüsse in kleinen Weilern und bei Einzelgehöften herausgenommen. Aber auch diese Einzellagen benötigen natürlich schnelle Breitband-Anbindungen. In der Folge müssen die Antragsteller sich auch bei einer Bewilligung ihres Antrags mit dem Ausbau der verbleibenden unterversorgten Anschlüsse befassen und ggfs. einen weiteren Förderantrag stellen. Für neue Förderverfahren und Anträge zu bestehenden Förderprogrammen ab Mitte 2018 wird es wohl kein Scoring mehr geben.

Einbeziehung der Schulen war sinnvoll, aber nicht konsequent

Im Sommer 2017 wurden auch die Schulen förderfähig, die bereits mit mehr als 30 Mbit/s, aber nicht mit einem Glasfaser-Anschluss versorgt sind. Mit der neuen Regelung ist eine Schule unterversorgt, wenn nicht jede Klasse und die Verwaltung mit jeweils 30 Mbit/s versorgt sind. Viele Schulen wurden so auf einen Schlag förderfähig, aber nur dann wenn die Kommune einen Antrag für einen Ausbau in Wohngebieten gestellt hat. Allerdings ist die Anbindung einer Schule dann nicht mehr förderfähig, wenn die Schule an ein Schulnetz mit zentralem Server und zentralem Zugang zum Internet angebunden werden soll. Dabei ist ein Schulnetz durchaus sinnvoll. Bei zentraler Administration von Server und Endgeräten, z.B. bei Software-Updates und Virenschutz, werden Lehrer entlastet und innerhalb eines Schulnetzes fällt nur für den zentralen Zugang zum Internet eine monatliche Gebühr an statt für jede Schule getrennt.

Geringe Chancen für mittelständische Netzbetreiber

Für viele regionale oder mittelständische Netzbetreiber dürfte es im Hinblick auf die im Bundes-Förderprogramm für den Breitbandausbau definierten Anforderungen schwierig werden, ein qualifiziertes Angebot zu platzieren. Zwar gibt es ein paar erfolgreiche Gegenbeispiele, aber generell ist der Aufwand zur Teilnahme recht hoch beginnend mit den Planungsvorleistungen über den Einsatz des Materialkonzeptes und die Dokumentationspflichten bis zu den nachlaufenden Monitoring-Anforderungen. Dabei wäre es unter Wettbewerbsgesichtspunkten und im Hinblick auf die lokale Verankerung von manchen der potenziellen Anbietern durchaus wünschenswert, wenn sie sich stärker beim Aufbau der Glasfaser-Anschlussnetze engagieren würden.

Bearbeitungszeiten für Prüfung und Bewilligung sind viel zu lang

Im Hinblick auf die Komplexität und den bürokratischen Aufwand bei der Durchführung ist es wenig verwunderlich, dass in NRW die ersten Projekte erst anderthalb Jahre nach der Antragstellung in die Umsetzung gehen. Für die Erarbeitung der Anträge sind in der Regel bis zu sechs Monate einzuplanen. Zusammen mit bis zu zwei Jahren für die bauliche Umsetzung ergeben sich zu erwartende Laufzeiten von in der Regel über drei Jahre bis zur Inbetriebnahme. Das ursprüngliche Ziel einer Fertigstellung der Ausbauarbeiten für alle weißen Flecken bis Ende 2018 war von vorneherein unrealistisch. Für einen dynamischen Markt sind solche Zeitspannen eigentlich zu lang, vermutlich wird ein erhebliche rTeil der Vorhaben erst nach 2022 fertiggestellt. Allerdings ist selbst bei weitgehender Reduzierung aller bürokratischen Hürden mit erheblichem Zeitbedarf für den Ausbau einer Glasfaser-Infrastruktur zu rechnen.

Fehlende Tiefbaukapazitäten verzögern und verteuern den Ausbau

Das Angebot des zeitlich befristeten Förderangebots für den Breitbandausbau hat zur Folge, dass Tiefbaukapazitäten für den Ausbau knapp werden. Es ist eigentlich keine „Schuld“ der Förderprogramme, dass mehr an Tiefbaukapazität benötigt wird als im langjährigen Durchschnitt. Allerdings sorgen die begrenzte Laufzeit des Bundesförderprogramms und begrenzte Bewilligungsfristen zur Umsetzung erzeugen Druck auf den Markt der Tiefbauunternehmen. Fehlen Ressourcen, steigen die Preise und auch dann ist mit Verzögerungen zu rechnen. Auf die steigende Nachfrage reagieren Tiefbauunternehmen, indem sie Subunternehmen einschalten. Nicht alle Subunternehmen sind mit deutschen Bauvorschriften und Qualitätsanforderungen vertraut. Gleichzeitig fehlen anscheinend qualifizierte Bauleiter. In der Folge steigt der Aufwand in den Kommunen und es entsteht vermehrter Aufwand bei der Nacharbeit. Obwohl es eine eher implizite Folge des Förderangebots ist und eigentlich für eine gute Annahme der Förderleistung spricht, hätte man diese Entwicklung antizipieren können. Schon Anfang 2016 wurde der zu erwartende Mangel an Tiefbaukapazitäten thematisiert. Für Antragsteller können Erhöhungen der Deckungslücken über die Förderbewilligung oder Verlängerungen der Bauzeiten über den Bewilligungszeitraum hinaus die Folge sein.


Fazit

Mit dem laufenden Bundesförderprogramm könne die vorhandenen weißen Flecken auf der Basis der bestehenden 30 Mbit/s Aufgreifschwelle grundsätzlich beseitigt werden. Dabei kann auch FTTB für den Ausbau genutzt werden. Allerdings ist das Förderprogramm für den Antragsteller komplex, mit bürokratischen Hürden gespickt und es dauert lange bis zu einer Fertigstellung. Es ist zu hoffen, dass das nächste Förderprogramm mit dann höherer Aufgreifschwelle aus den Restriktionen des laufenden Programmes im Rahmen des beihilferechtlich Möglichen die richtigen Konsequenzen zieht.

Es fehlt in der Förderlandschaft ein Angebot für Gebietskörperschaften, die vorausschauend selber auch in derzeit nicht unterversorgten Gebieten passive Leerrohrinfrastrukturen für Glasfaser-Anschlussnetze verlegen wollen, sofern noch keine FTTB-Anschlussnetze errichtet wurden oder ein solcher Ausbau verbindlich zugesagt wurde. Hilfreich wäre dabei die Förderung zur Erstellung einer technischen Netzplanung, deren Ergebnisse für eine Tiefbauausschreibung genutzt werden können. Eine solche Planung ist eine Voraussetzung, um z.B. Mitverlegungsmöglichkeiten im Zuge des DigiNetzGesetzes effizient zu nutzen. Die zusätzliche Förderung des benötigen Materials ist ebenfalls sinnvoll, setzt aber die Existenz eines Netzplans voraus. Im Hinblick auf den in einer Kommune in Verbindung mit dem Aufbau eines passiven Netzes und der Koordination von Baumaßnahmen zu leistenden Aufgaben, wäre die Förderung von Personalkosten für einen zusätzlichen Mitarbeiter im Tiefbauamt ebenso gut investiert wie in die Kosten für einen Breitbandkoordinator.

Die Ermöglichung der Ausschreibung von exklusiven, regionalen Lizenzen für Aufbau und Betrieb von passiven FTTB-Anschlussnetzen könnte neben den Netzbetreibern Versorgungsunternehmen und Investoren zu einem Einstieg in den Aufbau von Glasfaser-Anschlussnetzen motivieren.

Jürgen Kaack 04.06.2018, 15.07

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